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浅析药品领域行刑衔接存在的问题及对策

作者: 黄聪    来源: 中国健康传媒集团-皇家国际娱乐 2019-04-11

  加强行政执法与刑事司法衔接是解决我国行政机关与司法机关分离执法体制存在问题的必然要求,为规范行政执法与刑事司法衔接工作,国家相关部门相继出台了一系列加强行刑衔接的规定、意见、司法解释,各地各部门也在贯彻落实过程中,积极探索行之有效的行刑衔接机制和办法。但在具体的落实过程中,仍暴露出一些问题和不足,有待进一步解决和完善。


  问题:执法标准尚不统一


  销售少量假药行为罪与非罪的处理,存在认识分歧


  按照《刑法》第一百四十一条的规定,销售假药罪是行为犯,只要实施了销售行为都应入罪。但在执法实践中,也存在依据《刑事诉讼法》第十六条,认为销售少量假药属于情节显著轻微、危害不大,不认为是犯罪的观点。鉴于此种情况,有的地方出台了相关规定,明确了不予追究刑事责任的“少量”的数量,进而出现有的地方对销售几片或几盒假药追究刑事责任,有的地方却不追究刑事责任的现象,有悖于司法的平等原则和公正原则。


  假药认定不够规范,司法认可度不高


  《食品药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》第二十三条规定:“对于符合《中华人民共和国药品管理法》第四十八条第三款第一、二、五、六项规定情形的涉案药品,地市级以上食品药品监管部门可以直接出具认定意见并说明理由;确有必要的,应当载明检测结果。”但上述规定却存在以下分歧:一是认定组织形式不统一。由于没有对认定人员进行统一的规定,导致部分地方的司法机关对认定的组织形式、程序及结果持怀疑态度。二是对部分检验项目无法确定及检验的案件认定难。在查办一些非药品冒充药品案件时,会出现对其成分难以确定、不能确定检验项目的情况。此种情况下,不同地方会给出不同的认定结果;执法实践中,还存在检测费用过高、检测耗时长等问题。三是同一情形认定结果不同。不同地方对相同的检验结果,会作出不同的认定结果,增加了司法机关对此类行政认定的难度。


  法律规定存在缺陷,增加打击难度


  一是对销售行为的界定,行政与刑事规定不一致。司法机关在没有证据证明医疗机构直接使用假药的情况下,会根据《最高人民法院、最高人民检察院关于办理危害药品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》(法释〔2014〕14号)第六条第二款的规定认定销售行为,但该司法解释的认定情形中,分别存在有“使用”行为“有偿”的限制性条件和“购买、储存”行为“出售”的目的性限制条件。在执法实践中,当事人会以“免费提供”“教学使用”“私人存放”等理由进行抗辩,导致该司法解释的作用大打折扣。而行政机关在没有证据证明医疗机构有使用假药的情形下,是根据原卫生部《关于对〈医疗机构管理条例实施细则〉中使用假药劣药蒙骗患者条文的复函》(卫医发〔1999〕第77号)的规定,认定其使用(销售)行为的,并没有限制性条件。所以,在执法实践中会出现行政机关与司法机关对同一行为的认定结果不一致的情况。


  二是对“少量”“情节显著轻微”的认识不统一。法释〔2014〕14号第十一条第二款规定:“销售少量根据民间传统配方私自加工的药品,或者销售少量未经批准进口的国外、境外药品,没有造成他人伤害后果或者延误诊治,情节显著轻微危害不大的,不认为是犯罪。”但对如何判断“少量”“情节显著轻微”,该司法解释并未给出参考。而多数小型医疗机构,如个体诊所根据“祖传秘方”加工的药品,存放在医疗场所的一般数量不多,在没有其他证据的情况下,是否认定为“少量”,不同地方会给出不同的判断结果。


  三是行政执法调查取证难。由于法律未赋予行政机关必要的强制调查手段,当行政执法人员在现场控制了案件相关物证、书证等证据后,需对涉案产品的相关经营、使用行为等案件事实进行询问调查时,经常会遇到当事人以各种理由(如有关人员外出请假、要做手术等)拖延时间,甚至为逃避法律责任而串供或否认相关违法行为。


  行刑衔接机制存在缺陷,打击合力不强


  一是刑事调查手段使用受限。执法实践中,凭行政手段无法调查到“使用”假药的证据,而以案件线索移送给公安机关调查时,公安机关也往往会因其无“使用”行为而不能立案,不能立案就不能申请使用刑侦或技侦手段,导致案件无法调查。


  二是信息共享机制不畅。在“行政执法与刑事司法衔接信息共享平台”使用权限的设置上,由于行政机关和司法机关不能信息共享,导致不能及时了解案件的调查进展。同时,还存在案件审判结束后未及时通报给行政机关,行政机关不能及时对当事人作出应有的行政处罚。


  三是对影响证据真实性违法行为的打击力度不大。当事人为逃避法律责任,有时会伪造、隐匿、毁灭证据,甚至对同一行为作出截然不同的证言,严重影响行政机关办案,有时甚至影响到能否定罪。同时,存在未对当事人追究刑事责任后,公安机关也未根据《治安管理处罚法》的规定进行行政处罚的现象。另外,在执法实践中,还存在因行政机关与公安机关之间认识不同出现案件移送困难,或者因交接不及时公安机关未第一时间介入等情况,导致部分物证灭失、犯罪证据取证困难。


  建议:尽快完善衔接机制


  进一步完善行刑衔接的法律性规定一是赋予行政机关传唤权;二是明确在行政询问调查时,被调查人员无正当理由不得中止询问调查;三是明确在有涉嫌犯罪线索,经行刑衔接工作会议讨论通过的情况下,公安机关可运用相关刑侦手段;四是对“销售”行为统一界定,明确药品使用(销售)行为应包括采购、验收、贮存、销售、运输等活动;五是细化办案标准,明确“少量”“情节显著轻微”的标准,增强可操作性。


  进一步规范涉案药品的检测认定


  一是明确认定组织形式,在市级行政机关层面成立假药、劣药认定机构(如专家委员会等);二是整合政府、社会检测资源,满足涉案药品的检测需要;三是规范认定程序,进一步明确认定步骤、认定意见的出具等具体规定。


  进一步强化行刑衔接机制


  一是强化部门协作机制,充分发挥行政机关、司法机关的专业技术优势,形成打击合力。二是强化提前介入机制,在有确切犯罪线索的情况,公安司法机关提前介入,提高办案效率。三是强化信息共享机制,进一步完善、优化“行政执法与刑事司法衔接信息共享平台”,实现案件的网上移送、网上办理、执法动态交流和业务研讨、案件信息流程跟踪和监控;同时,充分发挥检察机关对行政机关和公安机关的法律监督作用。


  进一步加大对影响证据真实性的违法行为的打击力度


  在案件被认定为不构成犯罪或免予刑事追究的情况下,加大对伪造、隐匿、毁灭证据或者提供虚假证言者的打击力度。对凡是符合《治安管理处罚法》第六十条第二项规定的,依法从严惩处,切实做到违法必究,有效震慑和教育违法分子,提升整个社会的遵法、守法意识。(作者:四川省泸州市市场监管局 黄聪


(责任编辑:郭厚杰)

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